La tendencias en las presiones regulatorias de las políticas
públicas sobre los sectores financieros siempre se han caracterizado por sus
patrones pendulares oscilando entre mayores y menores intensidades y
complejidades.
Actualmente y con la última crisis financiera como guía
conductora, el ciclo alcista de la presión y control regulatorio está alcanzando
sus máximos, y posiblemente tendrá su momento álgido tras la implementación del
acuerdo BIS III en la principales jurisdicciones bancarias, y que seguramente
tendrá un alcance en su implantación ya muy diferente entre aquellos países que
quieren liderar el inicio del ciclo de moderación regulatoria y los países que
consideran que la regulación y supervisión bancaria intensa es todavía un valor
en su estabilidad financiera.
Este inicio de moderación en las exigencias regulatorias
viene de la mano del concepto de la proporcionalidad regulatoria, que tiene su
origen en las justas reivindicaciones de las entidades financieras de complejidad mediana y
pequeña que se han visto obligadas a las cargas de trabajo e inversiones del
cumplimiento de políticas regulatorias principalmente
diseñadas para los grandes bancos con asentamiento internacional, y que
han sido la principal preocupación de los riesgos de inestabilidad financiera mundial en los últimos años.
Pero cómo se va a materializar y qué alcance tendrá este
concepto de proporcionalidad en la regulación es materia de debate y concreción
actualmente. Para empezar el concepto ya se ha transformado en un principio
regulatorio de las políticas públicas para la industria financiera, y que marca el principio del fin del ciclo regulatorio posterior
a la crisis.
Los expertos ya vienen expresando que en aras de una
regulación bancaria efectiva y eficiente, el principio de proporcionalidad debe
ser reconocido y aplicado en cada paso del proceso regulatorio
para que la legislaciones existentes y nuevas se apliquen a los
bancos y las instituciones financieras de forma proporcionada, y detallan su justificación en aspectos tales como:
- La regulación impone grandes costes: los costes de los recursos de las agencias reguladoras, los costes de cumplimiento impuestos a las entidades reguladas y los costes para los clientes en la medida en que los costes de la regulación se transfieren a los clientes.
- La regulación puede inducir cambios en los modelos de negocios bancarios que no son necesarios para el logro de los objetivos regulatorios.
- Se puede crear una impresión de que la regulación desproporcionada significa que los reguladores están asumiendo efectivamente la gestión de los bancos al limitar la discreción de los gerentes bancarios y limitar de hecho el rol de control del consejo de administración.
- Una regulación desproporcionada puede inducir el arbitraje dentro del sistema bancario si, por cualquier razón, la regulación impacta desproporcionadamente en algunos tipos de bancos. También es probable que induzca un proceso de desintermediación hacia instituciones menos reguladas y el mercado de capitales.
- Una regulación desproporcionada puede comprometer la competencia en el sistema bancario, al aumentar las barreras de entrada.
- La regulación tiende a imponer una carga desproporcionada a los pequeños jugadores en el mercado y a los nuevos participantes, lo que puede dificultarles competir con jugadores más establecidos.
- Además, la regulación tiende a ser particularmente costosa para las instituciones pequeñas, en parte debido a los costos fijos que implican los sistemas de cumplimiento.
El principio de proporcionalidad
tiene varias características que presentan diferentes problemas con respecto a
los pros y los contras para todas las partes involucradas, a saber:
- El Objetivo, es decir, si una regulación particular, o el agregado regulatorio con la nueva regulación, aplicable a todas las instituciones reguladas es desproporcionada en relación con el objetivo buscado.
- Complejidad excesiva, es decir, la regulación es excesiva e innecesariamente compleja para los objetivos que se buscan y se pueden lograr los mismos objetivos regulatorios, y con el mismo grado de efectividad, con requisitos regulatorios menos complejos.
- Diferenciaciones en la aplicación de un reglamento, es decir, hacer las diferenciaciones suficientes entre diferentes tipos de bancos sin comprometer los objetivos regulatorios.
- Materialidad necesaria cuando se aplica regulación que están sujetas a una nueva regulación costosa cuando solo están marginalmente expuestas a los riesgos que dicha regulación pretende controlar.
En el ámbito europeo, se han
planteado un conjunto de recomendaciones generales de estos expertos en la
aplicación del principio de proporcionalidad:
- El principio de materialidad y las concreciones del principio de proporcionalidad deberían ser armonizadas mediante las guías prácticas de aplicación de las regulaciones que puedan publicar las autoridades financieras europeas (ESAs) horizontal del ESA de manera que puedan aplicarse de manera coherente.
- Los bancos y las instituciones financieras, a los que debe aplicarse el principio de proporcionalidad, deben segmentarse usando varios criterios, tales como tamaño del banco, modelos comerciales, grado de interconexión y disponibilidad de sustitutos para los servicios, el alcance de la actividad global (transfronteriza), la complejidad, los riesgos de liquidez, los desajustes de vencimientos y estructuras de grupo / propiedad.
- La Comisión Europea debería establecer un grupo de trabajo de alto nivel para profundizar en los temas dentro del concepto de proporcionalidad y proponer acciones y recomendaciones específicas para su implementación en la industria financiera.
- Las instituciones reguladoras debieran establecer dentro de sus organizaciones grupos de revisión de proporcionalidad, responsables ante la máxima dirección de la institución y encargadas de presentar informes y disponibles para ser consultados en una etapa temprana y convertirse en una parte integral del proceso legislativo.
- Debería haber revisiones regulares e independientes de la aplicación del principio de proporcionalidad y su equilibrio con otros objetivos de la regulación financiera, en particular la competencia leal y un terreno de juego único. Dichas revisiones deben ser solicitadas periódicamente por la Comisión Europea y sus resultados deben hacerse públicos y considerados en los planes de trabajo regulatorios futuros.
Sin embargo se comparte la
opinión expresada desde los reguladores internacionales, que aun cuando la
aplicación del principio de proporcionalidad puede estar justificado como
fórmula para mitigar las distorsiones que la regulación inevitablemente genera
en el mercado de servicios bancarios, existen al menos dos restricciones
importantes para la aplicación del principio:
- En primer lugar, las exigencias simplificadas no deberían conllevar una menor exigencia en materia de solvencia y liquidez. Se debe reconocer que los problemas de instabilidad financieras no siempre vienen provocadas por los problemas de las entidades de mayor tamaño.
- En segundo lugar, la proporcionalidad no debe utilizarse para proteger a determinado tipo de entidades de la normal dinámica competitiva de los mercados. Si se usa correctamente, la proporcionalidad puede contribuir a la nivelación del terreno de juego evitando la penalización excesiva a las entidades pequeñas derivadas de la complejidad de las normas. Por el contrario, un uso inadecuado puede llegar a activar fuerzas competitivas que pueden alterar la estructura eficiente y estable deseada de la industria.
Se observa que con la idea del cumplimiento
de las dos restricciones anteriores, se está considerando acompañar la
aceptación de una menor complejidad de las exigencias regulatorias para entidades pequeñas, con la exigencia de
niveles algo más elevados de capital. Esta fórmula puede permitir una
aplicación equilibrada del principio de proporcionalidad, simplificando la
supervisión prudencial sobre entidades de mediana y pequeña complejidad y
menores riesgos asumidos, al tiempo que
se les exige una capacidad de absorción de pérdidas algo superior.
Este observatorio ha tenido
acceso a un estudio sobre los principios de proporcionalidad y su aplicación en
los marcos regulatorios de las instituciones de crédito europeas, realizado por
el Grupo de Interesados en la industria de la Autoridad Bancaria Europea, y lo divulga aquí.
