En la reciente revisión de
estado, objetivos y planes de acción del proyecto de la Unión del Mercado de
Capitales publicada el pasado 8 de Junio tras su consulta pública, la Comisión
Europea recogió la importancia y la oportunidad de avanzar en la integración de
las responsabilidades, actividades y procesos de la supervisión de los mercados
de capitales europeos.
Esta importancia se sustenta en
la necesidad de una implementación homogénea en los países de las nuevas regulaciones
y directivas de los mercados que conforman su libro único normativo de toda la
UE; La necesidad de evitar las oportunidades de arbitraje regulatorio entre
países por la fragmentación supervisora; La necesidad de la eliminación de barreras regulatorias a
las inversiones y actividades de inversión transnacionales; La necesidad de
impulsar la protección homogénea a inversores y participantes en los mercados y
por ende la estabilidad financiera; Y la necesidad de reformar el actual marco
de operación de la Autoridad de Mercados ESMA mejorándolo en su efectividad
para la supervisión directa en algunas áreas de los mercados.
La oportunidad viene marcada por
el momento de mejora de las perspectivas económicas de la UE que aumentan la
necesidad de mejorar existentes y estructurar nuevas fuentes de financiación
europea e internacional mediante inversiones en los mercados de capitales de la
Unión, así como por la necesidad de contrarestar la salida del Reino Unido de la UE mediante
el fortalecimiento e integración brindando economías de escala, de
los mercados de capitales del resto de la UE, incluyendo entidades de contrapartida,
firmas de inversión y servicios relacionados, mercados primarios de inversión y
una supervisión integrada a nivel europeo.
La revisión del proyecto CMU realizada
por la Comisión se sometió al Consejo de Europa en Julio 2017, que la “bendijo”
y emitió un conjunto de 22 conclusiones en las que en referencia a la reforma
de ESMA (y las otras Autoridades de Supervisión) se hizo notar que la convergencia supervisora es muy relevante
para la consecución de una efectiva y eficiente Unión de Mercados de Capitales
y que el Consejo esperaba con prioridad poder discutir las propuestas
legislativas de la Comisión para esta reforma.
Tras estas conclusiones políticas
e impulso renovado al proyecto CMU, siguiendo la prioridad dada a la necesaria
reforma del funcionamiento de la Autoridad Europea de Mercados, ESMA, (y las
otras Autoridades de Supervisión) la Comisión publicó en Septiembre 2017 una
propuesta legislativa para la reforma
del Sistema Europeo de Supervisión Financiera que pretende dar el primer
paso (por este motivo en otra publicación de este Observatorio hemos calificado
esta reforma como “reformita”) hacia un
supervisor único de los mercados financieros europeos.
En la propuesta se asignan a ESMA
nuevas responsabilidades de supervisión directa en áreas de los mercados que
tienen ya un alto nivel de integración a los largo de la UE, y/o comportan un
alto nivel de actividades transfronterizas reguladas directamente por las
normativas de la Unión. Esta asignación de nuevas responsabilidades se pretende
sin perjuicio de las actuales responsabilidades de las Autoridades Nacionales
correspondientes en áreas como los sistemas de liquidación y depósito de
valores, centros de negociación, fondos de inversión. (El Consejo de Europa
recogió entre sus 22 conclusiones de Julio 2017 que la mejora en la integración
del mercado de capitales europeo implica entrar en el adecuado balance entre la
armonización regulatoria a nivel europeo y la facilitación de mercados locales
y regionales que funcionen bien)
Las nuevas áreas de
responsabilidad para ESMA en supervisión directa son:
- Indicadores críticos de los mercados financieros, tales como índices para dar precios a instrumentos o contratos financieros e índices de rendimiento de fondos de inversión. ESMA supervisará el EURIBOR y EIONIA y todos los índices no europeos usados en Europa.
- Las entidades autorizadas como proveedores de servicios de información de operaciones en instrumentos financieros a reguladores y al mercado que operan bajo la definición de MiFIR/MiFIDII
- Coordinación de acciones de investigación de incidentes de abuso de mercado recogidos en la regulación MAR que tengan implicaciones transfronterizas en la estabilidad y/o integridad de los mercados, pudiendo solicitar a las Autoridades Nacionales el inicio de investigaciones y el intercambio de información.
- Los documentos de información y solicitudes de registro a negociación de emisiones de instrumentos financieros que tengan una relevancia importante de inversión transfronteriza, y puedan ocasionar algún tipo de arbitraje regulatorio. Entre estos se pueden encontrar documentos de titulizaciones, documentos de emisiones de compañías en sectores muy especializados multinacionales como inmobiliarias, mineras, investigación científica, navieras, documentos de emisores no residentes en la UE.
- Los fondos de inversión creados bajo la legislación europea de fondos de capital riesgo, fondos de inversión en emprendimiento social, fondos inversión muy largo plazo.
- La restricción en casos excepcionales y predefinidos de venta u operación a fondos de inversión colectiva, fondos de inversión alternativa, gestores de fondos, firmas de inversión e instituciones de crédito.
Para dotar a ESMA de los recursos
necesarios para sus nuevas responsabilidades a la vez que se eliminan
potenciales conflictos de interés en los procesos de decisión, (particularmente
en la convergencia regulatoria y supervisión de su implementación), entre ESMA
y las Autoridades Nacionales Competentes de los actuales marcos operativos, en
la reforma se establecen nuevos esquemas para el gobierno y financiación para
ESMA.
Respecto al gobierno ESMA mantendrá
un Consejo de Supervisores que definirá las líneas estratégicas de trabajo y
decisiones en materia de regulación. La novedad se encuentra en la propuesta de
la creación de un nuevo Consejo Ejecutivo Independiente de Supervisión con
cinco miembros, que se responsabilizarán de las decisiones de supervisión
generales como las revisiones temáticas en la convergencia supervisora de las
ANC y caso a caso tales como los casos de incumplimientos regulatorios. Estos
Consejos Ejecutivos elaborarán los programas detallados de trabajo y los
presupuestos necesarios.
Las ANCs serán escrutadas por ESMA en la aplicación de
la regulación y en sus prácticas supervisoras, y si es necesario serán advertidas o sancionadas, y esto ya ha sido comentado
como mermas en la soberanía de los países en sus mercados de capitales. Sin
embargo como todos los miembros de la UE ya saben para que avance en la
Unión Económica y Monetaria deben hacerse cesiones de soberanía surtiendo
nuevas instituciones y planes y herramientas comunes.
Respecto al mecanismo de
financiación de ESMA, se cambiará el actual esquema de financiación parcial por
las Autoridades Nacionales de Supervisión, a un esquema donde lo haga directamente
en su lugar los partícipes de la industria, incrementando la independencia de
acción de las ANCs, siendo necesario
determinar cómo los varios sectores de la industria contribuirán y como las
entidades individuales de cada sector lo harán. La actual financiación parcial
de los presupuestos de ESMA por el presupuesto del Unión Europea se mantendrá
revisando en que porcentaje (actualmente 40%).
Toda esta propuesta de reforma ha
sido presentada al Consejo de Europa el pasado 7 de Noviembre, donde ya llego
con numerosas críticas sus miembros. Algunas apuntan a que la propuesta legislativa
no ha tenido en cuenta las respuestas a su consulta pública, otras a que su
justificación es insuficiente en el estudio de impacto de la Comisión y otras la
complejidad de su implementación (sobre todo los aspectos de financiación).
En la sesión del Consejo se
invitó a los miembros a exponer sus comentarios sobre la conveniencia y
oportunidad de una reforma para afrontar deficiencias actuales del marco
operativo de ESMA o también para atender a sus retos del futuro; sobre a qué elementos de la reforma deben darse
prioridad frente a otros; Y sobre en qué áreas deberían aumentarse los poderes
de supervisión de ESMA para generar unos mercados más integrados en la UE.
Algunos miembros consideran que reforma debe ser más limitada y dirigida a las
deficiencias actuales y otros consideran que debe ser todavía más ambiciosa.
La propuesta, así, no ha tenido
una acogida política por la mayoría cualificada necesaria del Consejo y se ha
remitido por tiempo indeterminado a los grupos técnicos de trabajo expertos que
deberán comenzar con la identificación de los ajustes necesarios en el marco
operativo actual de ESMA necesarios para mejorar sus deficiencias particulares.
También se identificarán los retos futuros.
Este primer escrutinio de los
representantes de los gobiernos nacionales de la necesaria reforma de la supervisión de
la Unión del Mercado de Capitales de la UE, muestra, como en muchas otras
ocasiones en la construcción de la UE, los vértigos de los países cuando se
asoman a los balcones de la cesión de soberanía, poderes y control propio, y que estas dudas podrán conducir, también
como en ocasiones anteriores, a medias tintas y a una UE debilitada para
afrontar de forma unida la competencia global.
